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自古以來，用兵打仗就有一條原則—“兵馬未動，糧草先行”。如果戰(zhàn)爭還沒開始，士兵們就已經(jīng)食不果腹了，恐怕再精銳的部隊也走不了多遠的路！
高速公路養(yǎng)護也一樣，沒有充足的資金支持，就丟失了安身立命的根本，注定不戰(zhàn)而敗。而造成今日養(yǎng)護面臨如此戰(zhàn)局的，正是高速公路行業(yè)整體經(jīng)費的構成、《地方政府性債務管理意見》的出臺和財稅體制改革的步步推進。
戰(zhàn)局：形勢緊逼出兵，無奈糧草不足
為研究新時期公路管養(yǎng)面臨的機遇與挑戰(zhàn)，1月1 5日，由中國公路學會養(yǎng)護與管理分會主辦的“2 014年全國公路養(yǎng)護技術學術年會”在南京召開。會上，交通運輸部規(guī)劃研究院戰(zhàn)略所所長徐麗的主題發(fā)言帶給行業(yè)諸多思考。
目前，我國公路建設的重點正逐步轉向高速公路主通道的擴容和國省干線的改造升級。據(jù)交通運輸部規(guī)劃研究院統(tǒng)計測算，2012年時，我國公路網(wǎng)規(guī)模為420萬公里，總投資1.9萬億元，其中建設改造投資約1.4萬億元，養(yǎng)護投入約20 0 0億元。在即將到來的“十三五”時期，養(yǎng)護的年均資金需求將超過4000億元，甚至在“十四五”時期，它將與建設資金需求大體持平。但就目前公路行業(yè)的投融資情況來看，很可能養(yǎng)護需求越大，其資金投入的缺口就越大。
建設的債都還不了，何談養(yǎng)護？
面對需求的倒逼，有人連聲喊冤道：“依中國高速公路目前的投融資現(xiàn)狀，建設都面臨著融資結構不合理、債務風險大等困境，誰有精力去關心養(yǎng)護？”
的確，目前高速公路行業(yè)發(fā)展的經(jīng)費是以債務為主的構成。有關數(shù)據(jù)表明，地方政府貸款、高速公路公司抵押貸款等銀行貸款大致占高速公路建設資金總額的2/3，中央財政資金（專項資金和稅收）的投入還不到1/3。
地方依托這樣的融資結構，不斷增加債務負擔、積累債務風險，久而久之，難免會因債務承擔不下去而陷入收支失衡的困局；此外，因收費政策搭平臺、借債而搞出各種各樣的公司主體，也常常導致路網(wǎng)分割，管理分散、混亂，要把道路科學養(yǎng)護提上議事日程就更無從談起了。
《意見》出臺斷了經(jīng)費來源
然而，負債累累畢竟不是長久之計，從2 011年開始，高速公路行業(yè)就已經(jīng)幾乎融不到資了，建設債務的規(guī)模開始呈現(xiàn)下降趨勢。這一方面是因為高速公路行業(yè)“收不抵支”早已名聲在外，另一方面，公路建設養(yǎng)護的融資構成機制也在悄悄地發(fā)生變化。
2014年9月，國務院出臺了《關于加強地方政府性債務管理的意見》?！兑庖姟分嘘P于建立借、用、還相統(tǒng)一的地方政府性債務管理體系，賦予地方政府依法適度舉債權限等內容，讓業(yè)內外人士清楚地看到，交通基礎設施投融資正在發(fā)生根本性的變革。
撤的撤，清的清，落得養(yǎng)護“口袋”真干凈！
《意見》指出，明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。這意味著未來發(fā)債融資主體只能是省級財政部門，作為交通運輸主管部門下屬的高速公路管理局及各類集團公司，均不能作為發(fā)債融資的主體。如此一來，項目貸款沒有了，過去省、市、縣三級搭建的地方融資平臺貸款也都被清理了，養(yǎng)護行業(yè)將面臨史上最艱難的資金籌措困局。
各項預算“一本賬”，養(yǎng)護能分“幾杯羹”？
《意見》同時表明，對地方債務實行規(guī)模控制，嚴格地方政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理。這意味著國家要從“額度”“用途”“預算”三方面嚴格規(guī)范地方政府債務，防止其盲目擴張。
根據(jù)《意見》要求，政府性債務將納入預算管理，且限額管理實施后，因龐大存量債務需要消化，“十三五”期間交通運輸基礎設施依靠政府債券融資的空間將極為有限。且不久的將來，全口徑預算管理開始推行，社會所有行業(yè)所需的資金在一級政府成為“一本賬”，各行業(yè)擠破腦袋搶預算，搞農(nóng)業(yè)的說農(nóng)業(yè)重要，搞教育的說教育重要，貧困地區(qū)還強調吃飯更重要，在如此情況下，各省的高速公路基礎設施能排第幾位？養(yǎng)護又能從中分得幾杯羹？一切都很難說。
被財稅改革“狠狠將了一軍”
2013年11月召開的十八屆三中全會提出，我國到2020年要基本建立起現(xiàn)代財政制度，會議審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也明確指出財政和稅收體制改革的主要任務和具體方式。此次學術年會上，徐麗有理有據(jù)地闡述了財稅體制改革，特別是預算改革、稅制改革、中央和地方事權及支出責任劃分改革對行業(yè)產(chǎn)生的深刻影響。
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